247 – O debate sobre o avanço das emendas parlamentares impositivas ganhou um novo capítulo com a análise feita pela advogada e especialista em direito digital Flávia Lefèvre, que defendeu mudanças estruturais no modelo de distribuição do Orçamento da União. Em entrevista ao programa Giro das Onze, a analista afirmou que o Supremo Tribunal Federal (STF) precisa enfrentar a discussão sobre a constitucionalidade do orçamento impositivo, além de manter o controle sobre a destinação das emendas parlamentares.
“As emendas impositivas parlamentares, secretas, elas se alastraram nos legislativos do País inteiro, estados, municípios. A gente está num processo sem controle”, afirmou a advogada na entrevista concedida à TV 247.
De acordo com a analista, é necessário “extirpar do nosso sistema legal essas emendas impositivas”. O objetivo desse instrumento político, destaca a advogada, é “impor ao Executivo a obrigatoriedade de destinar para as emendas parlamentares uma parte muito significativa do orçamento, e comprometer a atuação” do governo federal.
Durante o seu comentário, Flávia Lefèvre deu outro alerta e denunciou que existe “uma distorção da distribuição de poder entre os três poderes, poder executivo, poder legislativo, poder judiciário”.
Duas das três modalidades de emendas parlamentares no Brasil são de execução obrigatória: as individuais e as de bancadas estaduais. As emendas de comissão permanente não são impositivas.
As emendas individuais representam 49% do total, enquanto as bancadas estaduais concentram 28% e as comissões respondem por 23%, de acordo com números divulgados pela Agência Senado em 1 de dezembro do ano passado. O relator-geral também pode apresentar emendas, mas utiliza esse instrumento apenas para corrigir erros e realizar ajustes técnicos durante a elaboração do Orçamento.
Casos Valdemar Costa Neto e Eduardo Cunha
Em tom de crítica, citou o presidente nacional do PL, Valdemar Costa Neto, e o ex-deputado federal Eduardo Cunha (Republicanos-MG). “A sociedade brasileira precisa definir uma ação, porque é uma imundície o que a gente está vendo do Valdemar da Costa Neto, do Eduardo Cunha, dirigentes políticos partidários sem mandato decidindo para onde vai um dinheiro público. Não dá para aceitar”, declarou.
Ao comentar as investigações que atingem políticos suspeitos de direcionar emendas parlamentares, a advogada elogiou a atuação do ministro Flávio Dino no STF, mas afirmou que o problema exige uma solução mais ampla. “É importantíssimo, fundamental, o que o ministro Flávio Dino tem feito no STF para moralizar de alguma em alguma medida, né, essa questão das emendas”, declarou.
O ministro do STF determinou o bloqueio de R$ 119 milhões em emendas parlamentares ligadas a Valdemar Costa Neto. Investigadores da PF identificaram 21 emendas indicadas pelo dirigente do PL entre junho de 2024 e março de 2026.
No Supremo, Flávio Dino também determinou o bloqueio de até R$ 6 milhões de Eduardo Cunha. Conforme a investigação, o ex-presidente da Câmara teria participado da definição e do remanejamento de emendas parlamentares mesmo sem exercer mandato.
Em nota, a defesa de Valdemar Costa Neto afirmou que não houve irregularidades e criticou a decisão do ministro Flávio Dino. A medida judicial se baseia em “premissas frágeis” e representa uma tentativa de “criminalizar a atividade política”, opinaram advogados.
A defesa de Eduardo Cunha afirmou que o ex-deputado “desconhece qualquer irregularidade” sobre as emendas parlamentares investigadas pela PF. Segundo advogados, o ex-parlamentar não “apresentou, subscreveu ou formalizou” nenhuma das emendas citadas.
Emenda 86
Na entrevista ao 247, a especialista Flávia Lefèvre defendeu a revisão do modelo criado pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015, responsável por tornar obrigatória a execução das emendas parlamentares individuais. Conforme a advogada, o controle das irregularidades não resolve a origem do problema.
A analista cobrou do Supremo Tribunal Federal o julgamento de uma ação questionando a EC 86. “Enquanto a gente discute as imoralidades todas que têm sido identificadas pelo Flávio Dino, pela Polícia Federal, pela PGR, sobre a destinação e utilização desses recursos, a gente também precisava acabar com isso”, afirmou. “A gente deveria pressionar o STF para que ele pusesse em pauta o julgamento da constitucionalidade dessa mudança”.
Emendas individuais
Os 81 senadores e os 513 deputados federais podem apresentar emendas individuais ao projeto de Lei Orçamentária Anual. Cada congressista escolhe as ações, os projetos ou os entes públicos que receberão os recursos dentro do limite estabelecido para o mandato.
Em 2025, cada senador dispôs de R$ 68,5 milhões para indicar, enquanto cada deputado contou com R$ 37,2 milhões. A soma dos limites destinados aos 594 parlamentares alcançou cerca de R$ 24,6 bilhões.
As emendas individuais permitem que cada senador e deputado federal indique recursos do Orçamento da União para ações, projetos e entes públicos. Segundo a Agência Senado, os 81 senadores e os 513 deputados podem definir separadamente o destino dessas verbas.
Essa modalidade tem caráter impositivo, o que obriga o Executivo a executar as emendas aprovadas pelo Congresso, desde que atendam aos requisitos legais e técnicos. Em 2025, cada senador dispôs de R$ 68,5 milhões para indicações, enquanto cada deputado contou com R$ 37,2 milhões.
As emendas individuais representam 49% do total das emendas parlamentares. A legislação determina que metade dos recursos seja destinada a ações e serviços públicos de saúde.
Estados, Distrito Federal e municípios também podem receber os valores. Na transferência com finalidade definida, o dinheiro financia ações estabelecidas pelo governo federal, e o ente beneficiário precisa formalizar um acordo para executar o recurso.
Na chamada “emenda Pix”, o valor segue diretamente para uma conta específica do estado ou do município. A liberação exige a identificação do objeto, do montante e do beneficiário, além da aprovação prévia do plano de trabalho elaborado pela unidade federativa.
Emendas de bancadas estaduais
As emendas de bancada estadual resultam de decisões conjuntas dos deputados e senadores eleitos pelo mesmo estado. O Congresso reúne 27 bancadas, formadas por grupos que variam de 11 a 73 parlamentares.
Em 2025, cada bancada contou, em média, com cerca de R$ 530 milhões para direcionar a projetos e políticas públicas. Essa modalidade representa 28% das emendas parlamentares.
O caráter impositivo também alcança as emendas de bancada. Quando o Congresso aprova as indicações e os projetos atendem às exigências legais, o Executivo deve executar os recursos.
As bancadas costumam concentrar as verbas em empreendimentos de maior alcance regional, como hospitais, rodovias, sistemas de abastecimento, instituições de ensino e obras de infraestrutura. Os parlamentares precisam construir um acordo interno para definir as prioridades do estado.
Emendas de comissões
As comissões permanentes da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Congresso Nacional também podem incluir emendas no Orçamento. Esses colegiados atuam em áreas específicas e discutem temas como educação, saúde, segurança pública, infraestrutura, agricultura e justiça.
O Congresso possui 51 comissões aptas a apresentar esse tipo de indicação. A Câmara mantém 30 colegiados permanentes, o Senado reúne 16 e o Congresso conta com cinco comissões mistas.
Em 2025, cada comissão teve, em média, R$ 225 milhões em emendas. A modalidade concentra 23% do total e também reserva metade dos recursos para a área da saúde.
Diferentemente das emendas individuais e de bancada, as emendas de comissão têm caráter discricionário. O Executivo avalia a disponibilidade orçamentária e financeira antes de decidir sobre a execução dos valores aprovados pelo Congresso.
Impositivas e discricionárias seguem regras diferentes
A distinção entre emendas impositivas e discricionárias define o grau de obrigação do governo federal. Nas modalidades individuais e de bancada, o Executivo deve liberar os recursos quando as propostas cumprem as exigências técnicas e legais.
Nas emendas de comissão, o governo pode organizar o ritmo da execução conforme a programação financeira, a arrecadação federal e os limites fiscais. Essa diferença interfere diretamente no momento em que o beneficiário recebe o dinheiro.
Mesmo nas modalidades impositivas, entraves técnicos podem impedir ou atrasar a transferência. Falhas no plano de trabalho, ausência de licenças, problemas cadastrais ou falta de capacidade para executar o projeto podem bloquear a liberação.
STF restringiu as emendas do relator-geral
O relator-geral do Orçamento pode apresentar emendas para corrigir erros, ajustar classificações e aperfeiçoar tecnicamente o texto orçamentário durante sua tramitação no Congresso.
Em 2022, o STF proibiu o uso das emendas do relator-geral para distribuir despesas discricionárias. A decisão restringiu a atuação do relator aos ajustes técnicos e afastou esse mecanismo da indicação direta de projetos e beneficiários.
Com essa divisão, deputados, senadores, bancadas e comissões exercem papéis diferentes na distribuição das verbas. As regras determinam quem pode indicar os recursos, quais despesas exigem execução obrigatória e quais procedimentos estados e municípios precisam cumprir antes de receber o dinheiro.
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